Pojęcie sztucznych warunków funkcjonuje w przepisach w wspólnotowych od dłuższego czasu. Obowiązywało ono już w Rozporządzeniu nr 73/2009 oraz Rozporządzeniu 65/2011, które co do zasady obowiązywały przed 1 stycznia 2015 r. Pojęcie to zostało powtórzone w analogicznym brzmieniu w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr1306/2013z dnia 17 grudnia 2013.
Klauzula sztucznych warunków, została wprowadzone przez Prawodawcę Wspólnotowego w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty. Przepis stanowi swego rodzaju klauzulę generalną, mającą zabezpieczyć przed przypadkami obchodzenia i nadużywania prawa.
Zgodnie z art. 60 Rozporządzenia1306/2013bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Co do zasady klauzula sztucznych warunków znajduje zastosowanie do większości programów pomocowych w ramach PROW 2014 – 2020, m.in. płatności bezpośrednich, płatności rolnośrodowiskowych, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), płatności na zalesianie gruntów rolnych (w związku z ominięciem limitu powierzchni i degresywności stawek płatności) czy też tworzenia i organizacji grup producentów rolnych.
Prawodawca zdecydował się na posłużenie się w tekście prawnym przepisem o charakterze klauzuli generalnej, mającej na celu uelastycznienie tekstu aktu prawnego. Skutkiem czego jest brak jednoznacznego i precyzyjnego wskazania co należy rozmieć pod pojęciem sztucznych warunków, jakie działania lub zaniechania można objąć zakresem pojęcia sztuczne warunki. Posłużenie się przez prawodawcę formułą klauzuli generalnej, pozostawia organom stosującym przepisy prawa oraz sądom administracyjnym znaczną swobodę interpretacyjną w zakresie uznania czy dana aktywność beneficjenta może być kwalifikowana jako działanie niezgodna z celami wsparcia czy próba jego obejścia.
Organy stosujące przepisy prawa, sztucznych warunków niejednokrotnie upatrują m.in. w działaniach polegających na podziale gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, np. poprzez utworzenie kilku spółek prawa handlowego powiązanych osobowo i kapitałowo dla uzyskania płatności w odniesieniu do gruntów, występowanie oddzielnie o przyznanie płatności przez podmioty będące faktycznie współposiadaczami gruntów, w braku samodzielności beneficjentów, powiązaniu podmiotów osobowym lub kapitałowym podmiotów wnioskujących o pomoc.
Ogólny charakter omawianego przepisu (oraz analogicznych przepisów Rozporządzenia nr 73/2009 oraz Rozporządzenia 65/2011) prowadził do rozbieżności w zakresie jego wykładni. Mimo upływu czasu i bogatej linii orzeczniczej sądów krajowych jak Trybunału Sprawiedliwości UE, linia orzecznicza w zakresie wykładni pojęcia sztucznych warunków jest zróżnicowana i każdorazowo wymaga analizy konkretnego przypadku.
Podwaliny wykładni pojęcia sztucznych warunków stanowi orzeczenie TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa Siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor ns Dyrżawenfond „Zemedelie”- Razplasztatelnaagencija. Zgodnie z którym, dla ustalenia sztucznych warunków w konkretnej sprawie, konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwóch okoliczności, które organ winien wykazać. Po pierwsze, zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29 - 31 ww. wyroku).
Jak wynika z bogatego doświadczenia prawników Kancelarii, reprezentujących z sukcesami Klientów w postępowaniach przed sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym, aktualne pozostaje stanowisko NSA, w którym wskazał on, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.
Istotną kwestią wiążącą się z problematyką sztucznych warunków jest ciężar udowodnienia przez organy administracji okoliczności, że faktycznie beneficjent stworzył sztuczne warunki. W ocenie Kancelarii, zgodzić należy się z tezą Wyroku NSA z 8.08.2019 r., który wskazał, że w odniesieniu do treści art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
Podsumowując wskazać należy, że problematyka sztucznych warunków, z uwagi na posłużenie się przez prawodawcę klauzulą generalną, daje szerokie możliwości oceny i interpretacji zaistniałych sytuacji faktycznych przez organy stosujące prawo. W konsekwencji czego, każdorazowa ocena wymaga pogłębionej analizy i oceny konkretnego stanu faktycznego.
